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如果特朗普因57亿美元的建墙费而动用“国家紧急状态法”，等于说是在切国会最大的一块权力蛋糕。此例一开，国会约束总统的最后一道防线就岌岌可危了。

 
美国政府部分关门，持续的时间已经创下历史记录。进入1月中旬，依然看不到打破僵局的出口。1月15日，特朗普本打算邀请几名“温和”的民主党议员赴白宫，商讨结束政府关门的方案，但这些议员以集体缺席做回应。

这是特朗普希望走出困境的最新尝试，因为持续的政府关门让他面临的政治压力越来越大。这是一场在美国国内政治深刻变动背景下，各方都不能输掉的权力“割喉战”，也是一场势必会影响2020年大选选情的政治较量。

历史之最

截止到1月19日零时，开始于2018年12月22日零时的美国政府部分关门进入第29天。这意味着，在成为“创造历史”的美国总统方面，特朗普又多了一项记录。

此前的最长纪录，是在克林顿政府时期的1995年创造的，那一次政府部分关门持续了21天。最近一次持续时间相对较长的政府关门，是在奥巴马政府时期的2013年，这一次因债务上限分歧而导致政府部分关门16天。最近特朗普声称，他不在乎关门持续数月甚至是数年。这话虽然是威胁，但他的确最可能创造后来者难以企及的新纪录。

这次关门的起因，是关于57亿美元联邦预算的争议。特朗普要求2019财年的预算中，包括在美国与墨西哥边境建立隔离墙的57亿美元费用。国会民主党议员的态度是，同意拨款加强美墨边境安全，包括13亿美元用于在美墨边境建立栅栏或障碍物（fence），但拨57亿美元建隔离墙（wall）则免谈。

特朗普所要求的这笔预算，只占2019年美国联邦总预算（4.4万亿美元）中的约千分之一，但由于政府任何一美元的花费都需要得到国会批准，这“千分之一”的效应就被放大了。

由于包括国务院、财政部、农业部、国土安全部、商务部、贸易代表办公室等在内的多个核心部门的预算，与这57亿美元绑定在一起提交国会表决，国会的不放行就直接影响了这些部门的运作。这些部门所涉及的80万联邦雇员，因此而无薪休假或无薪工作。

在感叹美国权力制约“实至名归”的同时，也别忘了这种制度架构令人唏嘘的一面，尤其是当这次“超长待机”的政府停摆发生在不那么令人乐观的年代。



有学者做过测算，2013年奥巴马政府时期的那次政府关门，给美国经济造成的损失约为240亿美元。对于GDP总量近20万亿美元的美国来说，几百亿美元或许不算什么，但需要注意的是，那时的美国经济和世界经济，总体上都处于金融危机后较为强劲的复苏期。如今特朗普主政时期，无论是美国经济还是其他主要大国的经济，以及整个世界经济体系，都面临巨大的不确定性。美国政府关门在历史上并不是新鲜事，但这次的不同之处在于，它给美国内外造成的不安，将上升到新的高度。这可谓是另一个“历史之最”。

特朗普并没有他在推特中所表现的那么淡定。《华盛顿邮报》与美国广播公司1月8日至11日所做的民调显示，53%的受访者把政府关门的责任，归咎于特朗普与国会共和党，指责民主党的只有29%。根据美国有线电视新闻网（CNN）的民调，美国民众对在美墨边境建墙的态度，反对的比例高达56%。CNN民调还显示，2018年12月政府关门以来，特朗普的支持率稳定在37%，但不支持率上升了5个百分点，达到57%的历史最高点。

民意的压力，不可能不让特朗普感到焦虑。2019年新年第二天，也是新国会开张（1月3日）的前一天，特朗普邀请国会民主、共和两党领导人在白宫会谈，商讨结束政府关门的事。由于国会民主党领袖拒不妥协，双方不欢而散。新国会开张第二天的1月4日，特朗普专门邀请参众两院民主党领袖舒默和佩洛西，在白宫进行了两个小时的会谈，依然是无果而终。

1月8日，特朗普就边境墙问题发表全国电视讲话，企图通过民意给民主党制造压力。第二天，他再次要求舒默和佩洛西赴白宫共进午餐。据美国媒体报道，由于舒默和佩洛西在建墙预算上寸步不让，特朗普说了一声“再见”后，就怒气冲冲地离场了。

“你为何不能让政府开门，结束民众的痛苦呢？”在那次会面上，舒默这样问特朗普。特朗普的回答很干脆：“因为你们不给我想要的东西。”事实上，国会民主党以及部分共和党议员，提出过先让政府开门几周，在此期间讨论建墙事情的方案，但遭到了特朗普的拒绝。有美国评论人士称，特朗普在国家大事上耍小孩子脾气：“他在乎的只是能否得到自己想要的——兑现建墙的个人政治承诺，而不是作为总统该如何治国。”

据CNN报道，一位不愿透露姓名的共和党议员助理表示，他们过去都是与理性的行为人打交道，即一旦陷入这样的僵局，一方看不到解决问题的出口，就会考虑结束愚蠢的做法。“但像民意、政府关门所造成的伤害、自己所属政党的困境等触发政策改变的通常因素，对于特朗普总统来说似乎都不起作用。”白宫里有一位史无前例的“非理性”主人，或许也是这场关门危机中的“历史之最”。

权力游戏

为何一堵墙导致了美国历史上时间最长的政府关门？有分析称，这是美国政治内部的意识形态之争，即内向、保守与开放、自由理念的对决，因为触及政党根本理念所以无法妥协。

这种观点认为，民主党觉得隔离墙的象征意义太强，有损美国开放的国际形象。这种解释高大上，却不怎么接地气。事实上，在加强边境安全、阻止非法移民问题上，民主、共和两党长期以来并没有根本分歧。在小布什政府时期的2006年，当时包括奥巴马、希拉里和舒默等在内的民主党大佬，都曾一致投票拨款在美墨边境修建安全隔离设施。

“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”这是孟德斯鸠在《论法的精神》中的名句。如果用这句话来审视如今的美国政府关门，不难看出它更像是一场权力游戏。这里面主要涉及总统与国会的权力之争。

特朗普执政两年来，扩张总统权力的冲动是美国历任总统中最强的，至少是之一。但与此同时，国会制约特朗普权力扩张冲动的意愿也更加明显。国会掌控钱袋子，是对总统权力的硬性约束。从这个角度看，围绕57亿美元建墙费用较量的结果，也是检验总统与国会权力消长的试金石。

对于国会的权力制约，总统并非没有化解之道。僵局之下，美国舆论在热议特朗普是否会宣布国家进入紧急状态，他也公开表示自己有这个权力。

2019年1月4日，美国总统特朗普在媒体发布会上讲话。其表示，如果民主党人不同意修建美国和墨西哥边境隔离墙的拨款要求，他已做好让联邦政府部分机构“停摆”持续数月甚至数年的准备。

根据1976年生效的“国家紧急状态法”，特朗普可以通过宣布国家进入紧急状态，绕过国会动用其他资金在美墨边境修建隔离墙。自该法案生效以来，美国总统宣布国家进入紧急状态的次数是58次，其中有31次的宣布至今仍在生效。特朗普两年来宣布了三次，最近的一次理由是2017年制裁俄罗斯。

与外界想象的不同，美国总统宣布国家进入紧急状态的门槛是很低的。关键的原因在于，该法案对何种状态下可以宣布国家进入紧急状态，并没有做明确的定义，总统有绝对的裁量权。这也是为何42年间美国有58次“进入紧急状态”的重要原因。

但为何特朗普在建墙问题上动用“国家紧急状态法”会非同小可？因为此前的“紧急状态”，几乎都不直接涉及总统与国会之间的联邦预算之争。如果特朗普因57亿美元的建墙费而动用该法案，等于说是在切国会最大的一块权力蛋糕。此例一开，国会约束总统权力的最后一道防线，就岌岌可危了。

在这场权力游戏中，虽然特朗普面临政治压力，但他的攻势不可谓不凌厉。据美国媒体报道，1月17日，国会众议院议长佩洛西本打算率领国会代表团，乘坐美军飞机访问阿富汗。但特朗普以命令军机不准起飞的方式，阻止这次国会外交行程。他给出的理由是，政府不开门就别想出国访问（他也取消了美国代表团的达沃斯之行）。

根据美国宪法，特朗普是三军统帅，有权调动任何军事资源，在这事上佩洛西几乎无力反击。特朗普的这种做法，在美国历史上并不多见，它折射的更深层次问题是：美国的制度设计解决了权力制衡问题，但却解决不了权力“合规作乱”的问题。换句话说，美国权力运作对政治人物个人修为的依赖，比想象中要大。

美国政治历史中，国会与总统权力的此消彼长是一个趋势。但这个趋势中也蕴含着一个规律，即总统权力的每一次扩张，无一例外都发生在美国面临重大危机的背景下，比如林肯政府时期（南北战争）、罗斯福总统时期（二战）以及小布什政府时期（反恐战争）。特朗普没有那样的“便利”，所以他需要“制造危机”。1月8日特朗普关于边境墙的电视讲话，不可谓不“情真意切”（比如他说边境警察在流血），但制造危机的意图流露在字里行间。

对此，美国《大西洋月刊》的一篇文章这样评价：“特朗普讲话的真实意图，并不是劝说美国民众支持他建墙，而是说服他们美国正面临一场非法移民危机。”该文还写道，特朗普可能会输掉关于政府关门的斗争，但他未来的两年总统任期，没人真正知道他为了确保自己能赢而愿意打破多少规则。

美国历史的逻辑是，国家面临危机，总统就有了扩张权力的契机。特朗普的逻辑是，为了能达到目的，规则是可以被僭越的。

政治算计

美国政府关门里有权力游戏，其间也充满了政治算计。

2018年12月22日美国政府关门前，特朗普面临着一连串的政治危机。正式关门前两天，国防部长马蒂斯宣布辞职。这位在民主、共和两党中名望颇高的国防部长，因与特朗普政见不合而走人，给特朗普造成的政治压力是显而易见的。

马蒂斯宣布辞职的前一天，特朗普突然宣布从叙利亚撤军。这个突如其来的决定，是导致马蒂斯辞职的直接原因，也让特朗普的外交决策广受质疑。但关门危机出现后，无论是国会还是舆论，没人再关心马蒂斯的离开，或者驻叙利亚的美国大兵是否已经回来。特朗普成功地以制造新危机化解了旧危机。

特朗普1月15日计划“约谈”的那几位民主党众议员，有一个共同点，那就是他们都是2018年11月中期选举中新当选的议员，在众议院民主党内权力排序中，属于离佩洛西这样的核心较远的基础议员。

更为关键的是，这些议员都带有一定的反建制倾向，都来自“深红”州，即特朗普2016年赢得选票的地区。据美国媒体报道，这些民主党议员在支持建墙问题上，的确面临较大的民意压力。毫无疑问，特朗普的盘算是，希望从基层来瓦解民主党高层。但他的希望落空了，佩洛西成功防止了党内“变节者”的出现。

虽然特朗普面临压力，但这是一场他无论如何也不想输掉的“战争”。美国《国会山》1月14日一篇报道援引一位共和党顾问的话说：“特朗普对选民最大的吸引力，是他不仅愿意战斗，而且在战斗中能赢。如果在事关他最大政治承诺的斗争中输掉的话，那对他2020年竞选连任将是灾难性的。”

对于特朗普来说，成功连任才是最大的政治。这场博弈，被他当作了检验、巩固政治基本盘的机会。根据上述《华盛顿邮报》的民调，虽然多数人（54%）反对建墙，但支持建墙的比例，从政府关门前的34%上升到了42%。这或许是他继续愿意顶住压力的原因之一。

不过，国会里的共和党议员是否会继续与特朗普共进退，则不好说。截至目前，在围绕建墙而导致的政府关门问题上，共和党议员总体上与特朗普保持一致。但与民主党议员几乎铁板一块不同，共和党方面在如何打破僵局上要活跃得多。比如共和党资深参议员林赛·格雷厄姆，在1月13日提出让政府开门三周，在此期间与民主党协商对策。1月14日，在共和党参议员主导下，由共和、民主两党各7位议员组成的跨党派小组，商讨结束政府关门的方案。不难想象，民意的压力正在让越来越多的共和党议员焦虑。


民主党在等待时机。虽然目前还没有出现共和党议员倒戈的情况，但随着政府关门危机的持续发酵，立场松动的共和党议员在增多。有美国媒体统计，共和党中的参议员倾向于先让政府开门的，已经从此前的两三位增加到了8位。

目前参议院中民主党与共和党的席位分别是47个和53个，如果在建墙问题上不再追随特朗普的共和党参议员增加到20位，就会在参议院形成67票的2/3多数。这种局面一旦出现，由于民主党掌控众议院，能轻易通过不满足或者不完全满足特朗普要求的预算案，这样的预算案被参议院通过后，即便特朗普行使否决权也可以被参议院以2/3多数推翻。

这种前景对于特朗普来说无异于噩梦，原因还不在于可能要不到建墙的钱。据美国媒体报道，2019年2月，特别检察官穆勒的“通俄门”调查将终结。如果穆勒提交的报告坐实特朗普“通俄”证据，那么可能出现的、在建墙问题上与特朗普保持距离的20位共和党参议员，就足以构成对特朗普的致命一击。因为如果穆勒的调查报告对特朗普极为不利，民主党掌控的众议院几乎肯定会发起弹劾，那么在参议院以2/3多数通过就有了可能性。等待那20票，这或许才是民主党的终极政治算计。

作者 | 南风窗主笔雷墨 [email protected]

编辑 | 谢奕秋 [email protected]

新媒体编辑 | 蒙洁华 [email protected]

排版 | 执信

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