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官僚比地震更可怕

作者: 邓荣进博士    人气: 3050    日期: 2013/2/10

在2013年2月6日的全國媒體上,有一篇Brian Rudman寫的評論,題目是「官僚所造成的傷害要比地震更大」(Bureaucrats more destructive than quakes),文中以基督地震問題為例,對紐西蘭的官僚體係多有批判。紐西蘭這個國家到底官僚不官僚?相信大家都心知肚明。

紐西蘭「國家黨」政府中,有一位部長老是惹麻煩,根據調查竟然有76%的民意不支持她,最近因為發薪水的事情又惹起了喧然大波,但是在「國家黨」這次的內閣改組中,她卻依然老神在在安坐在她的輪椅中,在這麼講究民意的紐西蘭,這種現象是奇怪還是不奇怪?

英文字中的bureaucracy就是我們通常所說的「官僚體係」「官僚主義」、「官僚政治」或是「官僚機構」。總括的說,它是一個經由任命產生的官員所 組成的大型行政組織。主要的功能是執行政府的決策,它必須遵循一套特定的規則與程序,有明確的權威,權責是自上而下傳遞的。

德國的政治經濟學家和社會學家,也是現代社會學和公共行政學最重要的創始人之一,馬克斯韋伯(Max Weber)認為:任何組織的形成、管理與支配都建構在某種特定的權威(Authority)之上。適當的權威能夠消除混亂,帶來秩序,而沒有權威的組織 將無法實現其組織目標。他並且提出了三種正式的政治支配和權威的形式,分別是「傳統權威」、「魅力權威」及「理性法定權威」。

由於社會的理性化是無可避免的趨勢,在這種趨勢下,權力架構的支配將從傳統權威、魅力權威轉向法定權威,在理性法定權威之下的社會體制,將會出現一個新的 組織形態。因此,馬克斯韋伯在1922年提出了「理想型官僚體制」(Ideal type of Bureaucracy)。他認為「官僚體制」不是指一種政府類型,而是指一種由訓練有素的專業人員,依照既定規則持續運作的行政管理體制。他的架構可以 歸納為:「專業分工」、「量才用人」、「層級體制」、「依法行政」、「非人性化」及「永業化傾向」。

 所謂「非人性化」及「永業化傾向」,前者是指「理想的官員要以嚴格排除私人感情的精神,去處理公務,沒有憎恨和熱愛,也因此不受感情的影響。」官僚制要 求職員公私分明,從公務中排除愛、恨等各種個人的感情,尤其是那些非理性的、難以預測的感情,因為這是保證公平和效率的前提條件。後者是指人員任用是經由 公開考試或法定程序,兩造間訂有任用契約,如非犯錯,不得隨意解僱或免職。

「官僚政治」的優點是依層級節制原理,上下之間的關係可達到指揮運如和命令貫徹,由於分工明確、法令規章完備,工作人員的權責都有明確的規定,因此不會發 生各自為政或事權不清的弊端。機關辦事完全無人情化的對事不對人(Impersonality),可破除情面以消營私舞弊。人員的選用都依專長和能力而 定,可以使工作效率提升並且使機關的業務達到高度專業化。良好的待遇和工作保障可使工作人員的工作績效提升。

但這種制度的缺點是會產生「組織無效率」(Organizational Inefficiency)的病象,這是由於政府機關公務員的偏差辦事作風,例如結構僵化、流程遲緩、抗拒變革和翹班摸魚等行為所產生的「系統弊病」。

美國傳統行政與民主行政學者歐斯壯(VincentOstrom) 便認為,行政如果太過份依賴官僚體系就會產生許多的弊端,像是無法分門別類的回應各種問題、強加各種昂貴的社會成本給服務對象、不能有效分派各種供給和需 求、無法防止公共財因某項用途而破壞其他用途所產生的流失、容易發生錯誤也難以控制,導制公共行政遠離公共目的、補救措施往往增加問題的嚴重性和複雜度而 使情況惡化等等。

縱觀上述,我們紐西蘭政府各部門的運作,是否多少都附合了歐斯壯所提出的幾種問題?雖然說每個制度都有其優缺點,但人的因素也是不能不考慮在內的,像是上述的「無能部長」究竟是「人為」的因素,還是「制度」的原因?





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